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张鸣教授把帝国崩溃的原因归结为两点,皇帝和官僚体系是这个制度的两个最核心要素

时间:2020-03-12 13:36

    任何一个王朝设官分职,都不是为了养人,反过来,养人是为了做事。在旧式的帝制结构中,官僚体系原本是王朝的支柱,但这个体系却有自己运行的轨迹和性格,只要按自己的逻辑走下去,就会慢慢从支柱变成蛀虫和赘疣。

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1902年,慈禧太后又下令放开满汉通婚的禁令,随后对汉人开放了原先只能由满人担任的职位如将军和都统等。随后,清廷又下令废除旗人不事生产的特权,授予旗丁土地,责令耕种,让普通旗人们自谋生计。不过,话说回来,虽然满人入关后八旗在各地驻防,世代为兵,并享受国家供养和免税等特权,但两百多年下来,一般的旗人早已穷困不堪,因为当时清政府给满人的供给极为微薄,却不能从事他业,能养家糊口已属不易,甚至连普通汉人都不如。

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紫禁城

张鸣教授有一本书,叫《帝国的崩溃》。张鸣教授把帝国崩溃的原因归结为两点:对内的养人官僚制度,对外怀柔的天下体系。

清朝建立以后,其中央权力机构沿用的是明朝的内阁加六部制度。所谓六部,指的是中国传统的吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。雍正即位以后,用军机处架空了内阁,变成军机处加六部的结构。进入近代社会后,清廷为了适应新形势的需要,在传统的六部之外特设立一个新部门,即“总理各国事务衙门”,也就是人们常说的总理衙门。总理衙门是专门和外国人打交道的外交机构,但后来其功能越来越广泛,包括洋务运动的兴办实业、派遣留学生等,都在它的管辖范围之内。庚子年后签订的《辛丑条约》更是大大提升了总理衙门的地位,清廷在外国人的要求之下,将总理衙门改名为外务部,并列于六部之首。在当时,估计就再没有比和洋人打交道更重要的事情了。

    本文摘自《帝国的溃败》,作者:张鸣,东方出版社

一、对内的养人官僚制度。

新成立的外务部还有一大创新,那就是部中不分满汉,领导职位只设立一尚书两侍郎,打破了原先六部中设置满汉尚书和侍郎各一名的制度。这一举措,等于是打破清朝沿袭了近两百多年的祖制,而外务部的变化,实际上也是后来的机构改革之先声。为了适应新政的要求,慈禧太后顺应大臣们的请求,开始在传统六部外设立新的领导机构。1903年9月,为了振兴商务、发展实业,清廷成立了一个新的商部,其职能不仅仅局限于商业,还包括实业和农业。后来,商部又将老的工部吸收合并,新成立的部门称为农工商部,成为一个负责全国经济发展的中央部门。与此相对应,地方上也纷纷成立了农工商局,作为地方上的经济管理机构。

    中国历史上,历代王朝乱治交替,周期兴废。每个王朝,无论君主贤与不肖,大抵其兴也勃,其亡也忽。用黄炎培的话来说,谁也走不出这个周期律,道理何在呢?

一个王朝建立之初,各级机构都是为了办理相应的事务才成立的。随着王朝的延续,办事机构的功能开始改变,不再办事,变成养人了。最明显的一个例子就是机构里的办事人员急剧增加。正儿八经的办事人员不会增多,增多的都是临时工。比如县里的衙役,最初可能只有几十人,随着时间的推移,数量可能会膨胀到几百上千人。

在一个长期奉行农本商末为基本国策的国度里,从事商业和实业的人即使富有四海,也一向被那些羞于谈利的士人们所蔑视,但这次不一样了,当时农工商部的地位仅次于外务部,足见朝廷的重视程度。清廷公开倡导并奖掖实业,这在中国历史上是破天荒的第一次,就连那些朝廷大员们也不再羞于谈及商业和利益,都与时俱进了。鉴于旧式军队毫无用处,清廷在商部成立后的次月又设立了一个新部门,这就是主管全国编练新军的练兵处。后来在清廷的中央官制改革中,兵部更名为陆军部,练兵处也被归并其中。紧接着,清廷又成立了财政处,作为中央财政管理机构,在中央官制改革前,财政处主要负责清查各地财政收入;中央官制改革后,财政处与户部合并,成立一个新的部门,即度支部。

    自秦汉之后,中国就是一个官僚帝国。封建制自打春秋时期结束,就只有短期和局部的复辟,不再有整体的存在。这样的帝国,无论大一统还是南北分治,或者多国共存,每个政权都是官僚型的帝制。帝王与官僚共天下(朕与二千石共治天下),皇帝借助官僚治理国家,成为制度的本质属性。所以,皇帝和官僚体系是这个制度的两个最核心要素。皇帝的统治能力和官僚机器,以及制度的有效性,一般来说,是帝国兴衰的关键。

除了单个机构里办事人员增加之外,王朝还会设立新的机构处理突发事务。这些突发事务,往往可以由原来的机构处理,可是因为各种各样的原因,原来的机构敷衍塞责,不肯去做。新的机构设立了,老的机构却裁撤不了。明代的兵制,开始时是卫所制,但是官兵只管屯田,不管打仗。国家需要军人的时候,只好另设镇守制,招募雇佣兵打仗。但是卫所却不能撤。

1905年10月,清廷又决定成立巡警部,以管理全国的警察并负责各地的治安,取代原先的地方保甲制度。同年12月,由于科举制度被废除,为了适应新教育体系的要求,清廷又成立了学部,并将原先的国子监吸收合并。为了法制交通和通讯,后来清廷又设立了邮传部。经过这些变化后,原先的六部制已经是支离破碎,这也为后来的中央官制改革提供了契机。1906年11月,清廷进行中央官制改革,除内阁和军机处仍旧不变外,新设立或改名称的有11个机构,即外务部、学部、民政部、度支部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、海军部、军咨府、资政院、审计院,新政时期的机构调整规模可谓前所未有。至此,隋唐以来的传统六部建置便不复存在,在这些机构里,清廷废除原先的满汉尚书双人负责制,而实行单一的领导制,革除“数人共一职”的低效管理方法。此时的清政府可谓是半新半旧,看起来虽然还有些别扭,有点但终究迈出了走向近代社会的重要一步。

    皇帝的胡来,可以导致帝国的溃败;同样,官僚机器和制度的严重不合理,也可以有类似的效果。二世而亡的王朝,比如秦与隋,是皇帝折腾的结果;而西晋的速溃,则主要是制度设置的问题。另外,明代类似的制度问题也导致了动荡和王权的更迭,只是因为发生在朱氏家族内部,人们不将它算作是一个王朝的覆灭。两者比较起来,官僚机器的分量其实更大。一般来说,只要皇帝不特别的瞎折腾,王朝就不会突然崩解。而官僚机器如果整体废弛,则王朝一天都活不下去。当然,官僚机器整体罢工,发生的概率不大,这个机器主要的问题是老化。

明代省级官员原来是布政使、按察使和兵马指挥使,三方互相掣肘,没法干活,只得在上面再加派一个巡抚。巡抚成为一省的实际首长之后,布政使和按察使都可以撤销了,两者的衙门也可以裁撤了。可愣是撤不了。

除了设立新机构外,慈禧太后又下决心将一些有名无实、不适应时代发展要求的旧衙门加以裁撤或者归并。首先被裁撤的是《江楚会奏变法三折》中提到的漕运屯田卫所。屯田和卫所本是为漕运而设立,但当时漕运早已是有名无实,屯卫反成为一大弊政。同时被裁撤的还有河东河道总督,这个机构本是为治理黄河而设,但收效甚微,而每年靡费无数,其被裁撤后,由河南巡抚兼管相应事务。1902年3月,清廷又将一些闲衙分别裁并,如管理太子事务的詹事府(清朝最后三个皇帝都没有子女,哪来的太子?!),被裁并入翰林院;通政司直接被裁撤;太常寺、光禄寺和鸿胪寺被并入礼部,太仆寺被并入陆军部。

    平稳传递的王朝延续到一定时间,就算皇帝的行为中规中矩,官僚制度一样会呈现疲态。就像一台机器运行时间长了,就会出现机件老化。这种规律谁也无法抗拒,任何一种制度都一样。更大的难题是,在古代帝制条件下,这样的机器基本上不能修补,顶多更换零件(人),一般不可能修改设计。即使还能维持,但再往下走,就无论如何都不行了。或早或晚,都会出现崩溃性的停摆。“其亡也忽”的道理就是说,王朝会出现“老死”的现象。这种“老死”的现象,主要跟官僚体系和其群体有关。

清代也一样,在广东、云南和湖北,总督和巡抚同城办公。虽说总督比巡抚高出半格,但二者职权范围有重叠,扯皮的事时有发生。

随后,清廷对各级衙门进行整顿,裁汰书吏和差役,简化各级衙门的公文形式和办事程序,改陋规为公费等。由于制度的缺陷,书吏和差役在清朝的待遇极薄,如果按名义上的待遇的话,这些人根本就不可能养家糊口。也许是出于这个原因,书吏和差役往往在衙门里“舞文弄法,朋比为奸”,而那些科举出身的官长大都不懂实务,“奉吏为师”,往往被这些人搬弄,在地方上为害甚大。新政时期,朝廷严令各级官长亲理政务,裁撤那些扰民害民的书吏和差役,以期提高办事的效率。在清末新政全面铺开的同时,对不合时代的旧法制进行改革也成为一项紧迫的任务。大清帝国当时实行的是三权合一的传统专制体制,加上外国人借口中国的法律严酷而在租界内行使领事裁判权,拒不遵守中国法律。为了废除洋人的治外法权,1902年5月,清廷任命沈家本和伍廷芳为修订法律大臣,命他们“按照交涉情形,参酌各国法律,悉心考订,妥为拟议,务期中外通行,有裨治理”。由此,沈家本和伍廷芳经过两年的筹备,成立了修订法律馆,开始了对中国历史有重大影响的修律活动。

    王朝新立时,设置制度、成立机构,当然都是为了干事的。有其事,才设其官。即使是负责宫廷礼仪、送往迎来的,在一般老百姓看来没有什么用处的机构,但对于朝廷来说,也是有其用,才设置机构。当然,制度设官分职,究其实质,官员就是朝廷的雇员,拿薪水干活。所以,官员也是一种养人的职业。在那个时代,还是最好、最稳定,也最有荣誉感的职业。只是,任何一个王朝设官分职,都不是为了养人,反过来,养人是为了做事。

王朝的机构叠床架屋,机构里要养的人越来越庞大,政府支出激增。想要改革却不容易。王莽改制,把自己改没了。王安石也改革,最后以失败收场。因为改革要打破既得利益者的饭碗,遭到他们的抵制,最后都失败了。明朝的张居正改革成功了,那是因为他没有剥离依附在王朝肌体上寄生者的缘故。即便如此,张居正死后依然受到了清算。坟墓被掘开,曝尸荒野。

    机构设置的目的是为了做事,为了做事而养人。但是,随着时间的延续,制度的性质却会出现变异。做事的功能越来越含糊,而养人的功能越来越凸显。在中国历史上,即使不像北宋那样——皇帝为了防止臣子借权搞不臣活动,刻意在机构设置上做文章——一个事情被多头负责,互相牵制,搞的结构叠床架屋,除了养人别的什么事也做不好,就别的王朝来看,机构膨胀、效率降低也是不可避免的事。如果机构碍于祖制,无法明目张胆地扩张,编制外的胥吏就会大规模膨胀。养人养在官,养在吏,其实都差不多。

戊戌变法,大家都熟悉吧。虽说失败的主要原因是西太后不想让变法成功提升光绪的地位和人望,但在进行变法时,在地方要裁撤掉督抚同城的巡抚,以及漕运总督,在京城要撤了詹事府、太仆寺等几十个闲散衙门,这些衙门里的人觉得要是变法成功,自己的生计肯定会没着落,一时间人心惶惶,闹得沸沸扬扬,给西太后阻挠变法提供了口实。

    一个官僚帝国,官权在民间的制衡是有限的。地方的豪族和大户,或者我们后来讲的士绅,的确对于地方官的滥权有一点制约。但地方官只要执意胡来,士绅的抵制也大抵限于自保;能够通过关系将之拿下的,毕竟是少数人才办得来的事。如果朝政昏暗,地方官来头大,那么地方豪族大户、士绅可能连自保都难。至于一般百姓,地方官生杀予夺,只要没把事闹得太大,遭遇御史弹劾的可能其实不大。地方官和他们的下属,包括书吏和衙役,对于境内和过往的商人,具有更多的支配权。所以,借官权生财,在那个时代,是人世间所有行业中一种最便捷可靠的途径。无论官员是否贪恋他的官职,都会给他带来钱财。“三年清知府,十万雪花银”的说法,其实不是讽刺“清知府”的贪,而是说,即使“清”,也一样会有这么多薪水外的收入。

二、对外怀柔的天下体系。

    在帝制的历史上,一尘不染的清官不是没有,但这样的人在任何朝代,都是罕见的稀罕物,比例之低,基本上可以忽略不计。在多数朝代,官员的俸禄都是比较高的,靠俸禄就可以活得不错

王朝的统治者认为自己是天朝上国,自古有之。所以在和四方的国家交往时,从来都是高高在上的姿态。即使打了败仗,也是一幅傲娇的嘴脸。

    (虽然他们未必就不贪腐);有的朝代,实行低俸制,等于就是让官员靠额外的灰色收入发家致富。地方官不消说,属于“亲民之官”,可以直接盘剥获利;负责主官不消说,就连杂佐官,只要能管点事,都很“肥”。即使不怎么贪,经手的财物也可以让手“沾油”。中央的官员可以通过中央地方之间的各种公务往来,让地方官给他们“纳贡”;即使是没有资格给地方官办事的京官,一样可以通过“打秋风”的方式,让地方官“出血”,有所沾濡。地方官进京公干,一般都得不停地掏钱——一方面,对所有用得着的高官进贡孝敬,按这些官员的级别和分量意思意思;另一方面,得不断地招待同乡、同年,给人塞红包。通过这样的互通有无,官僚群体自我的勾兑,使得官员这个群体,整体上被这个体系养着,皆大欢喜。

在他们目之所及的地方,王朝要求四方的邦国向自己纳贡,接受自己的册封。至于藩属国的的内政,王朝是不过问的。自己看不见的地方,就当作不存在。明朝得玛窦来华,给明朝的皇帝带了一幅世界地图。皇帝及臣子惊讶于世界竟然还有这么多国家,但从来没有想过它们为什么不来上贡,接受王朝的册封。

    明清时代的胥吏,其薪水或者补贴低到几乎不能养家的地步,但这个群体却一直在膨胀。无论中央还是地方,正经八百的书吏和衙役数量未必会增加很多,但临时工却总是在增加,速度和规模还相当得大。以衙役而论,除了正役之外,还有帮役,帮役之外还有白役。一个县里面,最初的衙役只有几十人,但后来可以膨胀到几百,甚至上千人。尽管衙役在政治上属于贱民,人们依然对这个职位趋之若鹜,因为只要沾上官权,就可以借机弄钱。书吏和衙役本质上都是官僚机器上的部件,而且是很重要的部件,一旦缺了机器就会停摆。换而言之,他们也是官僚制度这个“铁杆庄稼”养的人。体系不明令给薪水,但他们靠在体系上,就可以丰衣足食。

他们不来,自己就当作看不见。如果来了,那幅傲娇的嘴脸就开始摆上来了。1793年,马戛尔尼来华,给皇帝带来了大量的礼品,有地球仪和天文望远镜,还有中国没有的四轮马车,以及英国最为自豪的巨大战舰的模型。

    随着王朝的延续,各级政府部门都不可避免地在悄然改变自己的性质,从办事,变成养人。这个过程,一般来说,是渐进的——各个机构,办事的属性逐渐减少,养人的属性逐渐增加。无论何种机构,办事的功能都在退化。

满朝官员都以为马戛尔尼是来纳贡的,谁知人家是来和你做生意的。操办具体事务的和珅非要马戛尔尼穿上宽大的中国服装,对乾隆皇帝行三跪九叩的大礼。马尔戛尼说他也带来了一幅自己国家的君主的画像,如果你们有人对着我们君主的画像开三跪九叩的大礼,我也给你们的皇帝行同样的大礼。没人敢同意马尔戛尼的建议。最后,马戛尔尼以打折的英国礼仪,单膝跪倒见到了乾隆皇帝。

    一旦有急务,朝廷只好设置临时机构来处理,后来临时机构变成正式的,也不办事了,就再设临时机构。到了王朝末年,机构整体办事能力退化到一定程度时,这个机构对于王朝的生存不是在帮忙,就是在添乱。比如说,一个县的政府,原来存在的目的就是帮助朝廷维持秩序,同时征收钱粮,给朝廷“输血”。这个县政府从民众那里弄来的大部分钱粮,开始是大部分上缴,小部分自肥;而后上缴的份额未必减少,但自肥的份额逐渐增加,百姓的负担越来越重。到了民不堪命之时,就会因人祸而出现生计问题,如果再遇到灾害,就会发生动荡。这种时候,朝廷要么拨款救济,要么派兵镇压,都会加重朝廷的负担。这时,这个地方的政权就不是在帮忙,而是在给朝廷添乱甚至“挖坑”了。

马戛尔尼这次来华要求通商没有达到预期的目的,再过四十年,英国人携带着坚船利炮,兵临城下,终于敲开了中国的大门。从此,王朝风雨飘摇,在内外交困的情况下,一命呜呼哀哉。

    由于机构是养人的,随着形势的变化,即使这些机构没有用了,也裁撤不了。明代的兵制,开始是卫所制,但后来卫所的官兵只能屯田,不能打仗,于是只好另设镇守制,招募雇佣兵打仗。但卫所却不能撤,一直保留到明朝灭亡。明代省级官员原来是布政使、按察使和兵马指挥使“三驾马车”,后来发现这样的三权分立没法干活,于是在三权之上加派一个巡抚。在巡抚成为一省实际上的首长之后,其实布政使和按察使都可以撤销了,两者的衙门(机构)也可以裁掉了,但实际情况却是撤不了。而且这种职权重叠、官员互相牵扯的状况,一直延续到清代。

    清代将总督也变成实际上的地方官,总督比巡抚高半格,有些地方,比如广东、云南和湖北,督抚同城——一城之内,既有总督又有巡抚,职能重叠、职权打架,但就是不能裁撤一个。更可笑的是,清代不预立太子,因此太子詹事府就没有必要存在了,但也不能撤,说是留着官职给翰林们做一个升官的中转站。清朝原来设有漕运总督,督办由大运河转运的漕粮事务,但晚清由于太平天国内乱,原来的漕运之路被断掉,就实行了漕运改海道,这个庞大的漕运衙门已经没有用了,但依旧不能裁撤。

    晚清的戊戌维新,在百日变法之时,并没有实行一丁点现代意义上的制度变革,仅仅裁撤了一些闲散衙门。比如撤掉了督抚同城的巡抚,裁撤了漕运总督;在京城,撤了詹事府、太仆寺等十几个闲散衙门。就政府效率而言,这样的变革即使在旧制度时代,也是合情合理的。但是,由于这样的改革,仅仅在京城就涉及万把人的生计,闹得沸沸扬扬,人心惶惶。为西太后刁难光绪,为难变法,提供了口实。尽管戊戌维新失败的主要原因是最高权力二元结构,西太后担心变法提升皇帝的地位和人望,自己失去权力,但中国官僚帝制结构本身的养人难题,也是一种过于难过的关口。

    在旧式的帝制结构中,官僚体系原本是王朝的支柱,但这个体系却有自己运行的轨迹和性格,只要按自己的逻辑走下去,就会慢慢从支柱变成蛀虫和赘疣。而且,在旧体制存在的前提下,体制自身很难做修补。中国的官僚帝制,本质上依旧是一种专制体制,这样的体制,最大的问题之一就是没有自我修复的能力。若要修补,前提是必须改变体制。多少代王朝自身的变法,都是针对官僚体系的问题。但秦汉之后,没有哪次变法能够完全成功的。王莽改制,不改新朝还能维持,一改反而葬送了自己。其余像唐朝的二王八司马改革,北宋的庆历新政、王安石变法,基本上都是失败。砸人饭碗,在那个时代,是一个不可饶恕的罪过,一旦改革涉及官吏的饭碗问题,就会变得举步维艰。只有明朝张居正的改革取得了成效,因为没有动人、动机构,仅仅改革了税收政策——把此前非法的摊派,变成了合法的正税,简化了手续,在不太触动官僚阶层利益的情况下,减少了因征税手续繁复对百姓造成的勒索。即使这样,张居正死后依然因此而遭到清算。官僚帝制框架下的官僚体制一旦生成,就有巨大的惰性,这个惰性就像天文学上的黑洞,可以吞噬任何试图改变它的人,甚至包括皇帝。

    过去历史上的改革难,改革者下场惨,本质上都是过不了养人难题的关口。

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